Les transferts fédéraux en santé, une forme de coercition étatique?

ANTHONY ST-PIERRE* – Réuni à Victoria le 17 janvier dernier, le Conseil de la fédération, formé des premiers ministres des provinces et des territoires du Canada, a réagi à l’annonce du gouvernement Harper en décembre 2011 de modifier, sans consultations préalables auprès de ses homologues provinciaux et territoriaux, la méthode de calcul des transferts fédéraux en santé (TCS). Ces derniers ont décidé de faire front commun en créant un groupe de travail sur l’innovation en santé ayant pour objectif « de favoriser la mise en place d’un processus coopératif en matière de transformation et d’innovation qui contribuera à assurer la viabilité des soins de santé ».

Présidé par les premiers ministres de l’Île-du-Prince-Édouard, Robert Ghiz, et de la Saskatchewan, Brad Wall, le groupe de travail se penchera sur trois aspects majeurs, à savoir :

1) examiner le champ de pratique des fournisseurs de soins de santé et des équipes de soins en vue de mieux répondre aux besoins des patients et de la population de manière sécuritaire, compétente et efficace en terme de coûts ;

2) traiter des défis liés aux ressources humaines en santé et explorer les avenues visant une meilleure gestion des ressources humaines afin de faire face à la concurrence croissante entre les systèmes de santé ; et

3) accélérer l’élaboration et l’adoption de pratiques exemplaires sur le plan clinique et chirurgical afin que tous les Canadiens puissent bénéficier de soins et de pratiques à la fine pointe du développement.

Les résultats de ces recherches seront présentés lors du prochain Conseil de la fédération, en juin 2012, à Halifax.

Nouvelle méthode de calcul des transferts

Cette initiative majeure des provinces répond à ce qu’elles considèrent comme le « désistement du fédéral » dans l’élaboration d’un processus de consultation sur les transferts en santé qui a mené à une modification substantielle des montants qui seront perçus par celles-ci à partir de 2017.

Le ministre fédéral des Finances, Jim Flaherty, a indiqué qu’Ottawa continuera d’augmenter les paiements de transfert en santé de 6 % par année jusqu’en 2017, comme déjà prévu jusqu’en 2014 dans l’entente de dix ans conclue en 2004 entre le gouvernement libéral et les provinces. Cependant, l’augmentation sera ensuite ramenée à la croissance du PIB nominal, qui tourne actuellement autour de 4 %. Pour le gouvernement du Québec, cela représentera un manque à gagner de près de 200 millions de dollars par année. Et ce n’est pas tout : questionné sur le fonctionnement du nouveau calcul, le premier ministre Jean Charest a pris soin de spécifier que le 6 % d’augmentation par année qui continuera de s’appliquer jusqu’en 2017 ne s’appliquera en réalité que sur 20% du budget alloué par le fédéral, ce qui ne représente en fait qu’environ 1,2% d’augmentation annuelle des budgets de santé.

Flou juridique et constitutionnel

Ce débat se fonde sur la notion  du « pouvoir fédéral de dépenser » qui, selon le constitutionnaliste Henri Brun, ne fait l’objet d’aucune mention explicite, ni dans la version actualisée de la Loi constitutionnelle de 1867, ni dans la Loi constitutionnelle de 1982. En 2007, il expliquait à Radio-Canada qu’il ne résulte pas nécessairement, non plus, d’une interprétation d’articles de la Constitution canadienne.

Les assises constitutionnelles de ce « pouvoir » peuvent se retrouver dans les articles 91(3) et 102 de la Loi constitutionnelle de 1867, mais Me Brun rappelle que la Cour suprême du Canada n’a jamais rendu de jugement explicite sur la constitutionnalité du pouvoir fédéral de dépenser.

Dans l’arrêt Auton c. Colombie-Britannique (Procureur général) rendu en 2004, il est mentionné, à titre d’obiter dictum, que « ce pouvoir est le fondement de la Loi canadienne sur la santé [...], qui permet au gouvernement fédéral d’exiger des provinces désireuses de bénéficier des fonds fédéraux destinés aux soins de santé qu’elles établissent et administrent leurs régimes d’assurance-santé en respectant certains principes généraux », sans toutefois en préciser la nature constitutionnelle.

Même situation dans l’arrêt Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), datant de 2008,  qui avait pour objet la contestation de la constitutionnalité de l’utilisation des surplus de l’assurance-emploi par le gouvernement fédéral. Le plus haut tribunal du pays y balaie du revers de la main l’épineuse question : « […] il n’est pas nécessaire d’invoquer le pouvoir fédéral de dépenser pour valider certaines des mesures en litige. En effet, elles [les mesures] demeurent suffisamment liées aux objectifs fondamentaux du régime [d’assurance-emploi] et intégrées dans celui-ci ».

Henri Brun semble trouver l’appui juridique du pouvoir fédéral de dépenser dans ce qu’il appel « la puissance publique ». Radio-Canada le cite : « Lorsque le gouvernement fédéral dépense à un certain niveau dans les compétences provinciales, est-ce un acte matériel ou est-il en train d’exercer la puissance publique, de réglementer? ».

Même si l’on en vient à la conclusion qu’il existe un fondement juridique au pouvoir fédéral de dépenser, il n’en reste pas moins que ce « cadeau » du fédéral dans les matières de compétence provinciale est généralement offert avec des conditions.  Bien que les provinces soient libres de refuser de s’en prévaloir par le biais de l’option de non-participation, elles acceptent que les recettes fiscales perçues auprès de leurs citoyens financent les programmes d’autres provinces.  L’ambigüité juridique est donc loin d’être résolue, puisque si le fédéral associe ce pouvoir à l’idée d’appliquer des normes nationales à travers tout le pays ou d’assurer à l’ensemble des Canadiens des niveaux comparables de services publics, certaines provinces y voient plutôt une façon pour ce dernier d’exercer une forme de coercition étatique en intervenant dans des domaines ne relevant pas de sa compétence.

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*Anthony St-Pierre est étudiant de 3^e année à la Faculté de droit de l’Université Laval et directeur de l’information du journal Le Verdict.